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    NEWS INFORMATION
    新聞資訊

    文件解讀|深入學習《排污許可管理條例》

    作者:禾美集團 發布日期:2021-02-01

    2021年1月24日,國務院總理李克強簽署第736號國務院令,公布《排污許可管理條例》(以下簡稱《條例》),自2021年3月1日起施行。日前,司法部、生態環境部負責人就《條例》的有關問題回答了記者提問。


      問:請簡要介紹一下《條例》的出臺背景。  

    答:黨中央、國務院高度重視排污許可管理工作。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》要求,構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出,全面實行排污許可制。環境保護法規定,國家依照法律規定實行排污許可管理制度;實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物;未取得排污許可證的,不得排放污染物。大氣污染防治法和水污染防治法授權國務院制定排污許可的具體辦法。2016年11月,國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發〔2016〕81號)明確了目標任務、發放程序等問題,排污許可制度開始實施。    生態環境部在總結實踐經驗的基礎上,起草了《排污許可管理條例(草案送審稿)》。司法部征求了中央有關部門和單位、部分地方人民政府以及有關企業的意見,召開專家論證會和部門座談會,進行實地調研,會同生態環境部等有關部門對《排污許可管理條例(草案送審稿)》反復研究修改,形成了《排污許可管理條例(草案)》。2020年12月9日,國務院常務會議審議通過了草案。2021年1月24日,李克強總理簽署國務院令,正式公布《條例》。
      問:《條例》在規范排污許可證申請與審批方面作了哪些規定?  

    答:規范排污許可證申請與審批對于提高審批效率、營造公平競爭環境、激發市場主體活力具有重要意義。《條例》在規范排污許可證申請與審批方面主要作了如下規定:一是要求依照法律規定實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者申請取得排污許可證后,方可排放污染物,并根據污染物產生量、排放量、對環境的影響程度等因素,對排污單位實行分類管理,具體名錄由國務院生態環境主管部門擬訂并報國務院批準后公布實施。二是明確審批部門、申請方式和材料要求,規定排污單位可以通過網絡平臺等方式,向其生產經營場所所在地設區的市級以上生態環境主管部門提出申請。三是明確審批期限,實行排污許可簡化管理和重點管理的審批期限分別為20日和30日。四是明確頒發排污許可證的條件和排污許可證應當記載的具體內容。
      問:《條例》在強化排污單位的主體責任方面作了哪些規定?  

    答:強化排污單位的主體責任是落實排污許可制度的關鍵環節。《條例》在強化排污單位的主體責任方面主要作了如下規定:一是規定排污單位污染物排放口位置和數量、排放方式和排放去向應當與排污許可證相符。二是要求排污單位按照排污許可證規定和有關標準規范開展自行監測,保存原始監測記錄,對自行監測數據的真實性、準確性負責,實行排污許可重點管理的排污單位還應當安裝、使用、維護污染物排放自動監測設備,并與生態環境主管部門的監控設備聯網。三是要求排污單位建立環境管理臺賬記錄制度,如實記錄主要生產設施及污染防治設施運行情況。四是要求排污單位向核發排污許可證的生態環境主管部門報告污染物排放行為、排放濃度、排放量,并按照排污許可證規定,如實在全國排污許可證管理信息平臺上公開相關污染物排放信息。
      問:《條例》在加強排污許可的事中事后監管方面作了哪些規定?  

    答:加強事中事后監管是將排污許可管理制度落到實處的重要保障。《條例》在加強排污許可的事中事后監管方面主要作了如下規定:一是要求生態環境主管部門將排污許可執法檢查納入生態環境執法年度計劃,根據排污許可管理類別、排污單位信用記錄等因素,合理確定檢查頻次和檢查方式。二是規定生態環境主管部門可以通過全國排污許可證管理信息平臺監控、現場監測等方式,對排污單位的污染物排放量、排放濃度等進行核查。三是要求生態環境主管部門對排污單位污染防治設施運行和維護是否符合排污許可證規定進行監督檢查,同時鼓勵排污單位采用污染防治可行技術。


    專家解讀

    將排污許可制打造成

    改善環境質量的制度利器

    孫守亮(生態環境部政策研究中心主任)

    排污許可制是固定污染源管理的核心制度,關乎生態文明制度體系和生態環境治理體系。《排污許可管理條例》(以下簡稱《條例》)在多年探索、實踐積累、經驗借鑒、問題倒逼的基礎上,在一些重大問題上形成了解決路徑,為固定污染源管理制度更加成熟定型更加完善奠定了法規基礎,為改善生態環境質量提供了長牙齒的制度利器。

      排污許可制試點以來,雖然大部分省(自治區、直轄市)已經開始頒發排污許可證,為加強固定污染源管理發揮了重要作用,但有些地區也一定程度上存在重發證輕證后監管,持證排污單位不按證排污、不達標排放的問題,排污許可權威性需要強化。可以說,核發排污許可證僅僅是管理的開端而不是結束,許可證的權威不是發出來的,而是證后監管管出來的。

      《條例》以排污單位自行監測、臺賬記錄、執行報告為手段,壓實排污單位主體責任,推動主動守法,同時推動生態環境主管部門轉變角色、找準自身定位、履行好監管職責。嚴格落實企業主體責任和政府監管責任,必將有力推動將排污許可制打造成改善環境質量的制度利器。

      一是《條例》明確了排污單位污染物排放控制的主體責任。核心是明確排污許可證不僅是“排污資格證”,而且還是排污行為的法律性要求和規范性要求載體,排污許可證是排污單位承擔污染排放控制義務和責任的法律文書,具有法定性、強制性,將污染物排放治理的責任回歸企業,改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法。《條例》明確了排污單位污染排放控制的責任范圍,規定了排污許可證記載的信息內容,包含了污染物排放口位置和數量,污染物排放方式和排放去向,排放口設置及規范化管理要求,以及自行監測、環境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告等具體要求,明確了排污單位按證排污的法律責任義務。載入排污許可證的內容既是排污單位滿足排污許可要求所需要實現的環保義務,也是排污許可證的一個守法公開承諾,排污單位要通過自行監測、提交執行報告等各種手段記錄污染排放情況,并按照規定將有關信息公開,實現按證排污。《條例》規定的上述要求,使得排污單位履行污染物排放控制義務有法可依,也給排污單位強化對自身排放行為的管理,主動承擔環境治理主體責任,提供了明確依據。

      二是《條例》強化了生態環境主管部門事中事后監管職責。排污許可制度的改革完善,是在審批制度改革、轉變政府職能的大背景下進行的。《條例》規定生態環境主管部門建立全國統一的排污許可證管理信息平臺,明確了排污許可權限、處理流程和處理結果類型。生態環境主管部門要將排污許可證執法檢查納入年度執法計劃,通過執法監測、隨機抽查等方式監督監管排污單位的污染排放行為,對持證排污的相關違法行為進行界定、清理、處罰。《條例》也為對排污單位按照環境保護績效水平優化日常執法監管創造了條件,生態環境主管部門可以根據排污許可管理類別、排污單位社會誠信檔案,以及排污單位自行監測、管理臺賬和執行報告的核查情況,確定檢查頻次和檢查方式。這必將進一步強化、優化生態環境主管部門對持證排污行為的監管。

      三是引入社會監督,構建新型環境治理體系。排污許可證是排污單位環境行為的承諾書,是生態環境主管部門對污染源要求的綜合集成、開展環境監管的執法依據,也是公眾監督和信息公開的切入點。生態環境主管部門要從準確界定政府、排污單位、社會公眾三者職責及相互關系角度出發,系統推進行政審批、許可事項的整合與精簡優化,加強證后監管,用好、用活許可證,使之與現有環境管理整合聯動,引入社會監督,依法重罰不兌現承諾、不按證排污的排污單位。《條例》為排污單位排放信息披露、監管信息公開等提供了全國統一信息平臺,要推動排污單位定期上報執行報告,定期開展信息公開,自覺接受監督檢查,建立企業環境守法和誠信信息共享機制,強化排污許可證的信用約束。這也為社會監督與監管執法過程整合、形成監管合力創造了條件。


    為固定源排污監管執法提供有力保障

    王燦發(中國政法大學教授)

    新頒布的《排污許可管理條例》(以下簡稱《條例》)除了規定排污許可證的“申請與審批”和“排污管理”兩章外,還專設一章“監督檢查”。這一章的內容主要是關于執法程序和執法手段的規定,解決了困擾環境執法機構多年的執法手段使用和執法證據認定問題,為今后固定源排污監管的環境執法提供了有力保障。

      一是明確了排污許可執法檢查的頻次和檢查方式由生態環境主管部門合理確定。環境監管執法的方式,除了現場檢查外,還包括在線監控、函詢、要求行政相對人提交或者上傳報告或者資料、對有關環保的設施和設備抽檢、對違法的設備與設施依法查封扣押等,但最主要的方式還是現場檢查。對于一個排污單位,一年要例行現場檢查多少次,進行非常規現場檢查的條件是什么,怎樣檢查才是合理的,《條例》第25條第1款規定,生態環境主管部門應當加強排污許可的事中事后監管,將排污許可執法檢查納入生態環境執法年度計劃,根據排污許可管理類別、排污單位信用記錄和生態環境管理需要等因素,合理確定檢查頻次和檢查方式。這一規定要求生態環境執法機構應當按照生態環境執法年度計劃進行執法檢查,避免生態環境執法檢查的隨意性和盲目性。對不同的企業也不是要不加區分地進行同樣頻次的執法檢查,而是可以根據排污許可管理類別、排污單位社會誠信檔案和生態環境管理需要等因素確定檢查的頻次和檢查方式。對排污許可重點管理單位、社會誠信較差單位、公眾比較關注的排污單位,應當檢查的頻次多一些;對排污許可簡化管理單位、社會誠信較好單位、生態和社會影響較小的排污單位,就可以檢查頻次少一些。對此各地方可以制定具體的生態環境執法年度計劃和執法檢查條件,環境執法人員要按照年度計劃和執法檢查條件對排污單位進行執法檢查,再加上嚴格執行《條例》第25條第2款關于環境執法信息公開的規定,就可以確保環境執法的公平公正。

      二是明確了排污單位配合環境監管執法的義務。環境監管執法(包括排污許可監管執法)的一大困難是排污單位封閉經營,掌握最原始的資料和信息,生態環境主管部門無論是進行現場執法還是通過平臺監控執法,都需要排污單位提供信息資料。一旦排污單位不配合,或者故意阻撓執法,違法證據就難以取得。對此,《條例》第26條第1款規定,排污單位應當配合生態環境主管部門監督檢查,如實反映情況,并按照要求提供排污許可證、環境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告、自行監測數據等相關材料。其中,要求排污單位提供環境管理臺賬記錄是查清排污單位排污情況的一項重要措施。同時,《條例》第39條規定,如果排污單位拒不配合生態環境主管部門監督檢查或者在接受監督檢查時弄虛作假,將被處2萬元以上20萬元以下的罰款。《條例》上述規定,將對生態環境執法起到有力的促進作用。

      三是明確了排污單位自行監測數據與生態環境主管部門現場執法的監測數據不一致時,以生態環境主管部門監測數據為執法依據。排污單位的自行監測數據與生態環境主管部門現場執法的監測數據不一致時,到底以誰的數據為準,容易產生爭議。《條例》第29條第2款規定,排污單位自行監測數據與生態環境主管部門及其所屬監測機構在行政執法過程中收集的監測數據不一致的,以生態環境主管部門及其所屬監測機構收集的監測數據作為行政執法依據。這就以行政法規的形式確立了生態環境主管部門及其所屬監測機構在行政執法過程中收集的監測數據的效力,有利于保障行政執法的順利開展。

      四是通過鼓勵采用污染防治可行技術推動和保障排污單位符合排污許可要求。要使排污符合許可要求,污染治理技術的先進性是重要保障。《條例》第30條規定,國家鼓勵排污單位采用污染防治可行技術。國務院生態環境主管部門制定并公布污染防治可行技術指南。排污單位未采用污染防治可行技術的,生態環境主管部門應當根據排污許可證、環境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告、自行監測數據等相關材料,以及生態環境主管部門及其所屬監測機構在行政執法過程中收集的監測數據,綜合判斷排污單位采用的污染防治技術能否穩定達到排污許可證規定;對不能穩定達到排污許可證規定的,應當提出整改要求,并可以增加檢查頻次。《條例》的這一規定,實現了法律規范與技術要求的銜接,有利于增強排污許可制度的成效。


    制度建設與技術創新多措

    并舉助力排污許可制度全面推行

    胡清(南方科技大學教授)

    排污許可制度作為固定污染源環境管理核心制度,是堅持和完善生態文明制度體系的重要內容之一。2016年國務院辦公廳發布《控制污染物排放許可制實施方案》,排污許可制度開始實施。《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》、《排污許可管理辦法(試行)》及75個行業技術規范等文件,指導排污許可證申請、審核、發放、管理等流程,各地有序推進了排污許可證核發和排污登記工作。

      黨的十九屆五中全會明確了“全面實行排污許可制”任務目標,排污許可制度實施進入新階段。為使排污許可管理工作有法可依,原環境保護部啟動了《排污許可管理條例》的起草研究工作,形成《排污許可管理條例(草案送審稿)》。2020年12月9日,國務院總理李克強主持召開國務院常務會議通過了《排污許可管理條例(草案)》。《排污許可管理條例》(以下簡稱《條例》)對排污許可管理提出了更加明確的規定。

      一是明確排污許可證法律地位,劃定排污許可管理權限。《條例》明確了“按證排污、按證監管”的管理模式,排污許可證是企業守法、行政執法、社會監督的依據。《條例》根據污染物的產生量、排放量、對環境的影響程度等因素對排污單位實行許可分類管理,排污單位按照要求申請排污許可證并依證排污。《條例》規定生態環境部負責全國排污許可統一監督管理,設區的市級以上地方人民政府生態環境主管部門負責本行政區域排污許可的監督管理。

      二是規定排污單位持證義務,建立污染物排放基本信息。排污許可證是對排污單位進行生態環境監管的主要依據,《條例》要求排污單位按照生態環境管理要求運行和維護污染防治設施、建設規范化污染物排放口,依法開展自行監測并保存原始監測記錄、及時報送執行報告,重點管理的排污單位需要與生態環境主管部門監控設備聯網。排污單位應當建立環境管理臺賬,如實在全國排污許可證管理信息平臺上公開污染物排放信息,原始監測記錄與環境管理臺賬保存期限均不得少于5年。這不但規范了管理流程,還提高了工作效率。

      三是明確管理部門監督檢查職責,使用排污許可數據監管企業。《條例》要求生態環境主管部門將排污許可執法檢查納入生態環境執法年度計劃,可以通過全國排污許可證管理信息平臺監控排污單位的污染物排放情況。明確排污單位應當配合生態環境主管部門提供相關材料,在監管過程中,生態環境主管部門可以將排污許可證、環境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告等材料作為依據。《條例》的發布將為“按證監管”提供更明確的指導方向,為“一證式”管理打下基礎。

      四是嚴懲重罰違法排污單位,推動排污單位守法排污。《條例》規定了違反排污許可規定的法律責任,對無證排污等行為,由生態環境主管部門責令改正或者限制生產、停產整治,處20萬元以上100萬元以下的罰款;情節嚴重的,報經有批準權的人民政府批準,責令停業、關閉。對于通過逃避監管的方式違法排放污染物等行為,規定了拘留的處罰措施。結合排污許可管理實際經驗,規定對違反臺賬記錄和執行報告要求、弄虛作假騙取排污許可證的排污單位依法嚴懲。

      五是信息技術創新,為排污許可制度的全面落實提供支撐。盡管相較于國外,我國排污許可制度起步較晚,但全國排污許可證管理信息平臺的建設使得我國具有了全面匯集和掌握企業污染排放數據信息的排污許可管理體系,意味著我國排污許可制度具有前瞻性和較好的監管創新基礎。

      《條例》的發布將為地方生態環境主管部門的監管帶來更明確的法律依據,有利于管理部門依照排污許可證對企業污染物排放進行監管,也便于社會公眾監督,更為“十四五”達到“全面實行排污許可制”目標奠定了堅實基礎。


    文章選自生態環境部


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